CONTABILIDADE PÚBLICA MUNICIPAL

FISCALIZAÇÃO DO ISS NO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL (Revisada em 07-03-2024)

INTRODUÇÃO À FISCALIZAÇÃO DO ISS NO SFN

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Reforma Administrativa

No território municipal são arrecadados quase todos tributos existentes no Brasil. Por isso, o Governo de cada um dos Estado da Federação e ainda o Governo Federal, mediante convênio baseado no Código Tributário Nacional (quando se refere à Administração Tributária), poderiam transferir para os municípios a fiscalização de todos os tributos, dentre outros afazeres da alçada estadual, federal e distrital. Seria algo semelhante ao que já existe no Distrito Federal que ao mesmo tempo acumula as funções de Município e de Estado, além de ser a sede do Governo Federal.

Inegavelmente essa seria a forma mais viável de Redução de Gastos Públicos.

Esse simplório modelo administrativo reduzia enormemente os gastos com a MÁQUINA ESTATAL porque, no lugar de três órgãos públicos de fiscalização em cada município (federal, estadual e municipal), existiria apenas um representado pelo município.

O Município como Representante Administrativo da Federação

Assim sendo, todos esses entes da hierarquia federativa, inclusive por intermédio das autarquias que agem como agências reguladoras ou fiscalizadoras, de conformidade com o previsto no CTN - Código Tributário Nacional (brasileiro), deviam dar aos municípios, principalmente aos menores, um grande suporte nessa área de fiscalização, visto que, torna-se imensamente dispendiosa a manutenção de órgãos estaduais e federais em todos os municípios. Em razão dessa verdadeira bagunça administrativa na feitura dos respectivos trabalhos, observa-se a máxima falta de entrosamento entre as citadas três esferas governamentais.

Desse modo, bastaria que o Estado periodicamente efetuasse a auditoria ou fiscalização da atuação dos entes municipais e, por sua vez, o governo federal faria a auditoria ou fiscalização da atividade estadual.

O mesmo desencontro entre as três esferas de governo (aqui comentado) ocorre em outros segmentos administrativos governamentais, especialmente no Poder Judiciário e no sistema policial (polícia federal, estadual e municipal). É nítido o desentrosamento na esfera policial. Ou seja, ninguém se entende, ninguém se ajuda. São trabalhos dissociados. E a comunicação entre todos esses órgãos e das três esferas governamentais, quando existe, é imensamente burocrática.

Nesse arcaico sistema existente há mais de 150 anos, descrito no CTN - Código Tributário Nacional de 1966, o município recebe verbas do Fundo de Participação estadual e federal, além das "verbas a fundo perdido", mas indiretamente é impedido de prestar serviços àqueles fornecedores do dinheiro, sob a fiscalização daqueles.

2. A MUNICIPALIZAÇÃO DOS IMPOSTOS

Por tais motivos (expostos), verbas destinadas à educação e à saúde são desviadas para outros setores menos importantes.

Sobre tais fatos, no Congresso Brasileiro de Contabilidade, realizado em Fortaleza - Ceará, em 1996, o coordenador deste COSIFE defendeu a tese da Municipalização dos Impostos principalmente como forma de redução de gastos nas três esferas de governo, inclusive com automática redução do número de municípios.

Porém, naquela ocasião, muitos dos participantes daquele Congresso de Contadores e ainda alguns sindicalistas disseram que os membros do Congresso Nacional não aceitariam tal mudança. Segundo alguns, prevaleceriam os interesses particulares em detrimento do interesse coletivo.

Assim, diante dessa nova forma de administração pública, obviamente a arrecadação municipal seria levada à sério, sabendo-se que o município que nada arrecadasse, nada teria para sua sobrevivência, razão pela qual haveria a redução do número de municípios existentes.

Tal mudança resultaria em alteração da Constituição Federal. Porém, como alternativa para essa mesma finalidade, existe a possibilidade de a União e os Estados da Federação delegarem ao Município a total autonomia para fiscalização de todos o tributos, sejam eles federais, estaduais ou municipais.

Idêntico sistema pode ser adotado em outros setores operacionais em que o trabalho realizado por órgãos federais e estaduais pudesse ser realizado por órgãos municipais. Seria uma espécie de Terceirização da Fiscalização, que é impossível conceder a entidades privadas.

Veja explicações complementares em Terceirização ou Privatização da Fiscalização.

Por sua vez, como já foi mencionado, os agentes estatuais fiscalizariam os Municípios e os agentes federais fiscalizariam os Estados com o intuito de verificar a eventual apropriação indébita de tributos que deveriam ser repassados à esfera governamental superior.

Relembrando, tudo isto foi proposto no Congresso de Contadores em 1996 pelo coordenador deste COSIFE, alguns meses antes destas páginas serem publicadas na INTERNET.

3. FISCALIZAÇÃO DAS AGÊNCIAS BANCÁRIAS

Depois da promulgação da Lei Complementar 116/2003 (para regulamentação do ISS - Imposto Sobre Serviço), os Municípios perceberam a necessidade de fiscalização nas agências bancárias e das demais entidades a elas relacionadas como, por exemplo, as Casas Lotéricas e os Correspondentes Bancários. E, podem existir ainda as Empresas de Fatoring (Fomento Comercial ou Mercantil).

Pergunta-se: Como fiscalizar as Agências Bancárias, se o próprio Banco Central nunca fiscalizou?

Os fiscalizadores do Banco Central normalmente só visitam a sede de cada banco e de cada um das outras instituições autorizadas a funcionar por aquela autarquia federal. Principalmente a partir do meado da década de 1990 essas visitas têm-se tornado raras, conforme têm propagado os dirigentes do SINAL - Sindicato dos Funcionário do Banco Central. O Banco Central e muitos outros órgãos públicos implantaram o que foi chamado de Fiscalização Indireta por meio informações remetidas na forma eletrônica também chamada de digital.

Então, considerando-se que aquela autarquia federal não fornece a tecnologia necessária a essa fiscalização das agências bancárias, os municípios ficaram "perdidos no mato sem cachorro", como diz o velho ditado. E, considerando-se, ainda, que o Banco Central não renovou seu quadro de auditores, pelo contrário, o extinguiu no final da década de 1980, não mais existem profissionais que possam agir como professores ou facilitados de aprendizado para reciclagem ou aperfeiçoamento dos fiscalizadores ("analistas" ou "especialistas") ainda existentes, sem a obrigação de terem os necessários conhecimentos sobre auditoria ou perícia contábil agora exigida pelo Código de Processo Civil de 2015 que passou a vigorar em 2016. Pior, oficialmente não existe o quadro de contadores (auditores e peritos) para análise das Demonstrações Contábeis remetidas pelos bancos e demais empresas que atuam no Sistema Financeiro.

Veja quais seriam os procedimentos básicos no roteiro de pesquisa e estudo sobre Análise de Balanços.

Assim, além das agências bancárias, outras entidades direta ou indiretamente ligadas aos bancos por laços operacionais ficam sem fiscalização, especialmente por falta dos conhecimentos profissionais legalmente necessários.

Para evitar a utilização de profissionais sem os necessários conhecimentos, o Código de Processo Civil que começou a vigorar em 2016, estabeleceu que os profissionais de nível superior só podem agir como peritos nas respectivas áreas acadêmicas. E, a auditoria fiscal cuja base é a contabilidade (das entidades públicas ou privadas com ou sem fins lucrativos) também é uma das formas de perícia contábil.

O Código Civil Brasileiro de 2002, outro exemplo, quando versa sobre a Escrituração, deixa claro que deve ser preservado o Sigilo Contábil, razão pela qual só têm livre acesso à contabilidade das entidades jurídicas os agentes de fiscalização, claro que devidamente habilitados pelo CFC - Conselho Federal de Ccontabilidade.

Veja explicações complementares no texto sobre A Ilegalidade do Auditor Fiscal Sem Registro em CRC - Conselho Federal de Contabilidade.

A falta de conhecimentos específicos era o maior problema enfrentado pelos órgãos de fiscalização cuja base é a contabilidade. Então, como os auditores fiscais da Receita Federal foram reciclados pela ESAF de 1984 a 1998, tendo o coordenador do COSIFE como instrutor ou facilitador de aprendizado, muitos daqueles mais de 600 participantes transmitiram seus conhecimentos aos atuais servidores, razão pela qual muitos discípulos estão podendo agir como investigadores na Operação Lava Jato, na Operação Zelotes e em muitas outras na esfera dos sinais exteriores de riqueza, lavagem de dinheiro, blindagem fiscal e patrimonial e em muitos outros segmentos do Direito Econômico.

Reprisando em parte o escrito acima, hoje em dia, além das Agência Bancárias, os municípios menores têm Correspondentes Bancários ou empresas Promotoras de Vendas que se estabelecem como representantes comerciais (empresas terceirizadas) que prestam praticamente todos os serviços bancários oferecidos pelas agências. Muitos desses correspondentes bancários estão ainda em lojas de materiais de construção e em concessionárias do setor automobilístico.

Torna-se importante destacar que o BACEN recebe balancetes e balanços de todas as instituições por ele autorizadas a funcionar, mas, nunca criou um sistema eletrônico para recebimento dos balancetes das agências, nem para efeito estatístico.

Se um banco de dados com os balancetes das agências bancárias estivesse disponível no Banco Central, a fiscalização municipal poderia ser viável. Sem esses dados, a partir de agências bancárias podem ser efetuadas importantes manipulações das demonstrações contábeis na entidade privada centralizadora do processamento de dados do conglomerado financeiro-empresarial.

4. AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS COMO AGENTES DA SONEGAÇÃO DE TRIBUTOS

As instituições do SFN - Sistema Financeiro Nacional (brasileiro) desde a década de 1980 passaram a ter a fama de sonegadoras de tributos e ainda agiam como cúmplices de outros tipos de sonegadores, incluindo os que praticavam a Lavagem de Dinheiro obtido na ilegalidade.

Em razão dessa prática generalizada, foi sancionada a Lei 7.492/1986 que ficou conhecida como Lei do Colarinho Branco. Anos depois foi sancionada a Lei 9.613/1998 para combater a Lavagem de Dinheiro.

Nesse intervalo de tempo, foram sancionadas muitas outras Leis especialmente para combate aos sonegadores de tributos.

Veja um resumo em Breve Histórico do Direito Econômico.

5. RECICLAGEM DOS AGENTES DE FISCALIZAÇÃO

Na década de 1980 as autoridades fazendárias da Secretaria da Receita Federal foram obrigadas a incrementar a fiscalização principalmente no no setor bancário e, por esse motivo, a ESAF administrou cursos de reciclagem para seus servidores incumbidos da fiscalização de tributos federais.

Devido aos fatos apurados naquela época pelos auditores do Banco Central, de 1984 a 1998 (na ESAF - Escola de Administração Fazendária) era dito aos auditores-fiscais da Receita Federal (ex-auditores do Tesouro Nacional) que as irregularidades geralmente eram mais facilmente encontradas nas pequenas instituições do mercado distribuidor de títulos e valores mobiliários, que serviam como testas-de-ferro ou "laranjas"das grandes instituições.

Obviamente, em razão da falta de fiscalização nas Agências, muita coisa errada pode ter sido feita na ausência da fiscalização municipal e na ausência da fiscalização do Banco Central.

6. O PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO COM O INTUITO DE SONEGAÇÃO FISCAL

Naquele período de tempo, com base em dados obtidos desde a década de 1970, quase todas as irregularidades fiscais envolviam um falso planejamento tributário por muitos chamado de engenharia financeira.

Para realização desse trabalho impatriótico, surgiu significativo número de consultores especializados nesse tipo de "engenharia" que tinham o óbvio intuito de promover a sonegação fiscal com a participação de uma ou mais pequenas instituições do sistema financeiro.

Como essas operações resultavam em Manipulação de Resultados nas Demonstrações Contábeis, obviamente acontecia a falsificação material e ideológica da escrituração contábil.

7. FALSIFICAÇÃO MATERIAL E IDEOLÓGICA DA ESCRITURAÇÃO CONTÁBIL

As operações simuladas (consideradas nulas pelo antigo e pelo novo Código Civil Brasileiro de 2002) e as operações dissimuladas (consideradas fraudulentas pela Lei Complementar 1004/2001) eram engendradas pelos consultores em planejamento tributário.

Estas operações simuladas ou dissimuladas resultavam em despesas fictícias que tinham o intuito principal de diminuir a base de cálculo dos tributos. Diante desses fatos, no Decreto-Lei 1.598/1977 foi colocado dispositivo para penalização da falsificação material e ideológica da escrituração contábil.

8. INTERVENÇÕES, LIQUIDAÇÕES EXTRAJUDICIAIS E ADMINISTRAÇÕES TEMPORÁRIAS

Parece óbvio que em razão do relatado, foi sancionada a Lei 6.024/1974 e depois foi sancionado o Decreto-Lei 2.321/1987.

Com base nessa legislação, muitas instituições do sistema financeiro foram fechadas principalmente desde o final da década de 1970 até o final da década de 1990.

Também parece óbvio que tais atos de sonegação fiscal foram significativamente danosos ao Brasil, razão pela qual naquelas décadas foram formuladas e sancionadas diversas leis de combate ao empresariado inescrupuloso.

9. CONTABILIZAÇÃO DE NOTAS FISCAIS FRIAS PARA FORMAÇÃO DE CAIXA DOIS

A partir da década de 1970 eram comumente encontradas nas instituições do SFN - Sistema Financeiro Nacional a contabilização de despesas calçadas por "notas fiscais frias" de prestação de serviços emitidas por empresas constituídas em municípios em que a alíquota do ISS era muito baixa, razão pela qual passaram a ser classificados (pelo coordenador deste COSIFE) como Paraísos Fiscais Municipais.

Veja explicações sobre as providências adotadas pela Prefeitura de São Paulo para evitar a desleal concorrência (Guerra Fiscal) adotada pelos tais Paraísos Fiscais Municipais.

Naquela época as notas fiscais frias eram geralmente contabilizadas nas matrizes ou sedes administrativas dos bancos e das demais instituições do sistema financeiro. Porém, com o passar do tempo, tornou-se comum a terceirização de serviços em que muitas das empresas terceirizadas funcionam como agentes da sonegação fiscal, inclusive na esfera trabalhista e previdenciária, conforme nos demonstra pelo menos uma das Súmulas editadas pelo Tribunal do Trabalho.

Assim sendo, empresas terceirizadas (fantasmas) contratadas pelos bancos por intermédio das agências bancárias, por exemplo, podem estar gerando despesas fictícias com o mesmo intuito de sonegação fiscal. O mesmo pode acontecer com as empresas de telefonia e com as dos demais serviços públicos privatizados durante o Governo FHC.

E, quem fiscaliza as agências bancárias? Ninguém. E, as demais empresas? Ninguém.

Os auditores independentes poderiam realizar esse trabalho. Porém, são poucas as empresas obrigadas a ter esse serviço de auditoria.

10. A AÇÃO FISCALIZADORA DOS AUDITORES DO BANCO CENTRAL

Na segunda metade da década de 1970 o Banco Central contratou grande número de contadores para o seu quadro de auditores. Isto aconteceu em substituição aos antigos inspetores, que não eram devidamente qualificados para realização desse complexo trabalho.

Então, examinando determinadas contas do grupamento das despesas administrativas das instituições financeiras era fácil encontrar as empresas fantasmas que na realidade nenhum serviço prestavam, apenas forneciam as notas fiscais, mediante o pagamento de determinado percentual de seu valor.

O restante do dinheiro desviado com a contabilização das notas fiscais frias era canalizado para o chamado de  "Caixa Dois". Aquele era o local, agência bancária ou empresa de paraíso fiscal,  em que eram escondidos os recursos financeiro destinados à corrupção, à suplementação do rendimento dos dirigentes do sistema financeiro e às mordomias dos executivos de alta estirpe, que se transformaram em alcoólatras. Entretanto, existem muitos outros meios de Formação do CAIXA DOIS.

Para desvio do referido dinheiro, eram também contabilizadas notas de empresas de táxi aéreo que voavam em rotas em que a instituição do SFN fiscalizada não operava. Naquelas rotas geralmente operavam os narcotraficantes. Isto é, como os criminosos operavam na informalidade, não solicitavam as notas fiscais. Então, elas eram vendidas aos demais sonegadores de tributos.

Isto significa dizer que esses comprovantes contábeis geravam o chamado de ISS - Imposto sobre Serviços. Então, restava-nos saber se de fato o imposto estava sendo recolhido ao cofre municipal, sabendo-se que a mesma nota fiscal (mesmo a eletrônica criada no Governo Lula) pode ser contabilizada como despesa em várias empresas.

11. FRAUDES CONTÁBEIS MEDIANTE A SIMULAÇÃO DE OPERAÇÕES NAS BOLSAS DE VALORES

Depois de descobertas aquelas fraudes contábeis com a contabilização de notas fiscais frias, ainda na década de 1980, as perdas propositais (para formação do Caixa Dois) passaram a ser efetuadas mediante operações simuladas ou dissimuladas nas Bolsas de Valores.

Através delas, eram desviados recursos de fundos de investimentos administrados pelas próprias instituições financeiras e também desviados de outros investidores institucionais como por exemplo as fundações de previdência privada fechadas (Fundos de Pensão), geralmente ligadas a órgãos e empresas governamentais, incluindo institutos de previdência municipais e estaduais.

Portanto, há muito o que fiscalizar nos estados e municípios que o Banco Central nunca fiscalizou. E esse tipo de fiscalização pode ser feita pela Secretaria de Finanças do Município, porque as empresas prestadores de serviços estão sob a direta fiscalização municipal.

12. A PROLIFERAÇÃO DOS PARAÍSOS FISCAIS INTERNACIONAIS

A partir da década de 1990 passaram a ser utilizados largamente os paraísos fiscais internacional (chamados de ilhas do inconfessável), por onde foram efetuadas a lavagem de dinheiro e a internacionalização do capital de sonegadores de tributos, principal razão da nossa elevada dívida externa, visto que tal dinheiro saída sem a contabilização na Contabilidade Nacional (Balanço de Pagamentos) como Capital de Brasileiros no Exterior e voltava como Capital de Estrangeiros no Brasil.

A história da sonegação é muito longa e quem quiser maiores detalhes pode ver o Roteiro de Pesquisa e Estudo sobre Planejamento Tributário. O internauta pode ler, ainda, editorias, monografias e artigos de jornais no site do COSIFE.

É importante salientar que quase todo dinheiro gerado pelo Caixa Dois, hoje em dia é mais facilmente escondido em paraísos fiscais em razão dos avanços tecnológicos ocorridos na informática e nas telecomunicações. Pela internet existe até um mercado de câmbio paralelo bastante ativo, o Mercado Forex, que é parte do que foi chamado de Shadow Banking System (Sistema Bancário Fantasma ou Sombrio).

No final da década de 1980 os dirigentes do Banco Central até a criaram o Mercado de Câmbio de Taxas Flutuantes para regularização das atividades dos Doleiros ou Cambistas. Por intermédio desse mercado paralelo eram efetuadas as remessas dos dólares para paraíso fiscais. E, nesse esquema de internacionalização do capital e do patrimônio nacional, os dólares das nossas Reservas Monetárias eram indiretamente vendidos pelo Banco Central aos doleiros. Assim acontecia o que se convencionou chamar de Desfalque no Tesouro Nacional.

13. TARIFAS BANCÁRIAS

Em 2004, foi interessante para os dirigentes municipais a divulgação pelos meios de comunicação de que a parte mais significativa do lucro dos bancos provém das taxas cobradas como prestação de serviços a clientes. Isto fez com que alguns dirigentes municipais passassem a ver com outros olhos as atividades dessas instituições.

E esse recente interesse dos prefeitos está estreitamente ligado a promulgação da Lei Complementar 116/2003, que dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos Municípios e do Distrito Federal. Essa nova lei deixou claro que podem ser tributados os serviços prestados pelas instituições financeiras através de suas agências.

Na Câmara Municipal da Cidade de São Paulo, por exemplo, chegou a ser instaurada uma "CPI - Comissão Parlamentar de Inquérito" para averiguar a sonegação fiscal das instituições do SFN que instalaram filiais ou dependências prestadoras de serviços em municípios limítrofes em que as alíquotas do ISS são menores do que as da capital, para nelas contabilizarem as receitas de seus diversos tipos de serviços prestados, além das demais tarifas bancárias.

14. CONCLUSÃO - INTRODUÇÃO À FISCALIZAÇÃO DO ISS

Diante do exposto, parece claro não ser tarefa fácil a arrecadação do ISS devido pelos bancos. E a apuração dessa dívida aos municípios será processada com base na Constituição Federal (Tributação e Orçamento), no CTN - Código Tributário Nacional e na Lei Complementar 116/2003 que versa sobre o ISS - Imposto sobre Serviço de Qualquer Natureza. É preciso levar em conta que o direito de cobrança do tributo prescreve em 5 anos.

Para efetuar não só essa fiscalização das agências bancárias, como também a dos demais impostos municipais, a fazenda pública deve ter número suficiente de auditores-fiscais que torne possível a visitação de cada empresa pelo menos uma vez por ano.

Não havendo fiscais em número suficiente, devidamente habilitados como contadores, o sonegador joga com a probabilidade complementar, que em estatística significa a probabilidade de um acontecimento não se realizar.  E esse acontecimento é a possibilidade do empresário receber ou não o agente de fiscalização em seu estabelecimento. Com a quantidade de auditores-fiscais que possui a SRF - Secretaria da Receita Federal, por exemplo, o universo fiscalizável será coberto em aproximadamente 50 (cinqüenta) anos. Assim sendo, o contribuinte empresário, em tese, pode pagar seus impostos durante 5 anos e sonegar tributos durante 45 anos.

A contratação de fiscalizadores não habilitados como contadores, na prática resultará em Gasto Público Inútil porque um leigo, por mais que estude como auditada, jamais conseguirá sua inscrição num dos Conselhos Regionais de Contabilidade.

Torna-se importante lembrar que a contabilidade, a auditoria e a perícia contábil só pode ser realizada por contador. Em juízo, os laudos, relatórios, autuações ou pareceres com base na contabilidade executados ou feitos por leigos não têm valor legal.