O ENFOQUE DA SUPERVISÃO GLOBAL CONSOLIDADA NO BRASIL

OS DILEMAS DA SUPERVISÃO BANCÁRIA

AS INÓCUAS REGRAS DO COMITÊ DE SUPERVISÃO BANCÁRIA

Escrito no Ano 2000 (Revisado em 20-02-2024)

Referências: Acordo da Basileia, o Banco Central Independente das Decisões Nacionais e seu Absolutismo Ditatorial e como Representante dos Interesses Mesquinhos do Grande Capital, A Supervisão Bancária e os Gastos Públicos Inúteis, Risco Sistêmico.

O ENFOQUE DA SUPERVISÃO GLOBAL CONSOLIDADA NO BRASIL

Neste item, procura-se fazer uma análise das atividades de supervisão bancária no Brasil, com base em alguns pontos importantes, como:

1. avaliarem que medida o Banco Central vem procurando adequar-se aos padrões internacionais de supervisão sugeridos pelo Comitê de Basiléia e adotados pelos principais Bancos Centrais dos países desenvolvidos;
2. apontar as mudanças legais recentes que indicam o esforço realizado pelo Brasil e analisar como essas medidas legais vêm se traduzindo nas atividades práticas de supervisão; e, finalmente,
3. fazer uma avaliação dos resultados conseguidos pela supervisão do Banco Central sobre o sistema bancário brasileiro.

Antes de tudo, porém, é necessário lembrar que, no Brasil, como em qualquer outro país, a supervisão bancária tem por objetivo promover um contínuo aperfeiçoamento para garantir a solidez, a estabilidade, a liquidez e a solvência das instituições financeiras.

Nesse sentido, da mesma forma, como qualquer outro Banco Central, também o Bacen enfrenta os mesmos dilemas associados a essa função reguladora e supervisora, quais sejam, o de estar sempre correndo atrás das inovações financeiras e o de ser constantemente surpreendido por situações de risco e crises. Em outras palavras, por maior que seja o esforço do Banco Central no sentido de prevenir as crises bancárias, elas acabam acontecendo periodicamente.

A necessidade de serem adotados padrões internacionais mais ou menos uniformes de supervisão é uma decorrência da crescente integração dos mercados financeiros e da rápida adoção de práticas uniformes por parte das instituições financeiras. Essa situação não tem deixado outra alternativa senão a adoção conjunta de princípios gerais e medidas práticas comuns por parte das autoridades supervisoras em nível internacional.

Desse modo, o Brasil vem procurando ajustar-se a esses padrões internacionais de supervisão através de novos instrumentos legais e de atividades práticas. Esse esforço do Bacen para aperfeiçoar sua legislação interna e adequar-se aos princípios do Comitê de Basiléia pode ser resumido no conceito de supervisão global consolidada adotado pelo nosso Banco Central como guia de suas atividades de supervisão. Através desse conceito, o Bacen procura incorporar nas atividades de supervisão a complexidade das instituições modernas, traduzida nas ações dos conglomerados financeiros.

As atividades bancárias, hoje em dia, estão inseridas e articuladas com outras atividades não bancárias dentro dos modernos conglomerados financeiros, de tal modo que não podem ser analisadas em separado.

As profundas alterações ocorridas no sistema financeiro provocaram modificações nos conceitos e nas práticas de supervisão, tornando-os mais abrangentes e permitindo a avaliação em bases consolidadas. A consolidação inclui todas as agências e subsidiárias existentes no Exterior, em relação às quais se exige total abertura e transparência de informações, sob pena de os ativos mantidos no Exterior, nas situações onde não é permitido amplo acesso por parte da fiscalização do Banco Central, serem deduzidos do patrimônio líquido das instituições para efeito de cumprimento dos limites mínimos de capital.

Além disso, a Supervisão Global Consolidada busca obter, ainda, informações sobre a política operacional e outros negócios relacionados que podem implicar riscos de contaminação, com o objetivo de avaliar adequadamente a situação econômico-financeira e o risco global de todo o grupo econômico.

No Brasil, a supervisão bancária sempre foi uma atribuição formal do próprio Bacen, desde a Lei  4.595/1964, que o criou. Embora essa legislação tenha dado ao Bacen os instrumentos básicos para o desempenho da função supervisora de maneira adequada para sua época, a mesma ficou defasada, especialmente em relação à omissão quanto à fiscalização das empresas controladoras, à intervenção preventiva e à liquidação extrajudicial das instituições financeiras.

Depois da legislação original de 1964, ocorreram outros aperfeiçoamentos, como a Lei 6.024/1974, que trata dos regimes de intervenção e de liquidação extrajudicial, e o Decreto-Lei 2.321/1987, que instituiu o Regime de Administração Especial Temporária (RAET) para os casos onde á identificada má administração. No entanto, a maior mudança nesse assunto foi provocada pela Resolução CMN 2.099/1994, que procura adaptar as normas do Comitê de Basiléia ao sistema financeiro brasileiro, especialmente em relação às regras para funcionamento, transferência e reorganização das instituições financeiras em relação aos limites mínimos de capital e patrimônio líquido e à instalação e ao funcionamento das dependências das instituições financeiras autorizadas a funcionar pelo Bacen.

Outro marco importante nessa evolução foi a Resolução 2.208/1995, que criou o Proer e conferiu ao Banco Central os instrumentos legais de atuação preventiva e de liquidação das instituições insolventes.

Na verdade, o Proer representou um mecanismo de estímulo à reorganização das instituições financeiras mediante fusões, incorporações, cisões, desimobilizações ou qualquer outra forma de reestruturação que lhes possibilitasse alcançar padrões de eficiência e competitividade. Por sua vez, a Resolução 2.197/1995 estabeleceu o Fundo Garantidor de Créditos, que tem por objetivo proteger os depósitos do público.

Na sequência, tem-se a Medida Provisória 1.702/1996 [Medida Provisória 2.192-70/2001 e  Resolução CMN 2.365/1997], que trata do saneamento das instituições financeiras controladas pelos governos estaduais (PROES).

Já a Lei 9.447/1997 permitiu ao Banco Central tomar medidas preventivas, como exigências de capitalização, e aplicar o princípio da responsabilidade solidária aos controladores das instituições financeiras, possibilidade de reorganização das instituições sob regime especial e sua transferência para outra instituição, bem como conferiu poderes ao Bacen para determinara capitalização, a fusão ou a incorporação de uma instituição financeira por outra. Antes desta  última lei, o Bacen tinha dificuldade em reestruturar e dar continuidade às empresas sob regime especial.

A partir dessa legislação básica e atualizada ..., o Banco Central do Brasil dispõe dos instrumentos necessários para garantir essa maior estabilidade do sistema financeiro.

Em síntese, tais instrumentos envolvem: licenciamento para o funcionamento das instituições financeiras, com a imposição de critérios para o ingresso nesse mercado, como capital mínimo, idoneidade e requisitos para o exercício de cargos de direção, procedimentos que visam minimizar os problemas associados com empresas.

O Bacen pratica a supervisão indireta através de um conjunto de indicadores, com base nos quais pode colocar um banco "em evidência" [negativado], de forma que sofra um acompanhamento mais detalhado por parte da fiscalização.

Alguns desses indicadores mais importantes são:

(a) descapitalizadas, inidôneas ou administrações incompetentes;

(b) regras prudenciais para o funcionamento das instituições financeiras, como as de diversificação das aplicações, limites de alavancagem operacional, limites de operações com controladores e empresas coligadas;

(c) mecanismos de intervenção e de liquidação de instituições financeiras, como forma de saneá-las e obrigar a saída organizada de empresas insolventes do mercado;

(d) mecanismos de seguro-depósito, com vistas a proteger os pequenos depositantes no caso de insolvência de instituições financeiras e a minimizar corridas bancárias;

(e) exigência de informações, através das quais o Banco Central dispõe de amplo conhecimento interno das instituições financeiras.

As informações consideradas essenciais ao acompanhamento do mercado são exigidas com periodicidade — que pode ser até diária — e disponibilizadas pelo Sistema de Informações do Banco Central. Tais informações, existentes tanto na forma individual como na consolidada, estão contidas em diversos documentos, sendo os principais: balanço semestral e balancete mensal, estatísticas bancárias e econômico-financeiras, informações cambiais, reservas bancárias, depósitos compulsórios, central de risco de crédito, dentre outros.

No caso dos conglomerados financeiros, é exigida a consolidação dos balanços.

Em relação aos auditores independentes, a legislação prescreve maior responsabilidade relativamente às informações prestadas e aos relatórios produzidos, destacando-se a necessidade de comunicar ao Banco Central todos os fatos que impliquem risco de descontinuidade da instituição.

Na prática, para cumprir sua função de supervisor do sistema financeiro, o Bacen utiliza tanto a supervisão direta como a supervisão indireta. A primeira é feita em equipe, que pode chegar a 30 inspetores, dependendo do tamanho da instituição fiscalizada. As informações mais relevantes e as conclusões obtidas pela fiscalização direta são consideradas em conjunto com o resultado da análise baseada no acompanhamento indireto.

O uso da supervisão indireta é uma decorrência do crescimento da quantidade de instituições financeiras sob supervisão, aliado ao constante processo de especialização das operações realizadas no mercado financeiro e à necessidade de decisões cada vez mais rápidas. O acompanhamento indireto está baseado em informações contábeis mensais prestadas pelas instituições financeiras e armazenadas em banco de dados administrado pelo Banco Central.

O Bacen pratica a supervisão indireta através de um conjunto de indicadores, com base nos quais pode colocar um banco "em evidência", de forma a sofrer um acompanhamento mais detalhado por parte da fiscalização. Alguns desses indicadores mais importantes são:

(a) Patrimônio Liquido (PL) negativo;

(b) PL ajustado negativo = PL + contas credoras - contas de resultado devedoras;

(c) PL decrescente nos últimos seis meses indexados pela UFIR;

(d) resultado negativo (prejuízo);

(e) capital de giro negativo = ativo permanente (AP) > PL;

(f) capital de giro < 10% PL ou AP > 90% PL;

(g) créditos em atraso > 10% PL;

A infração da norma legal ou regulamentar do Bacen está sujeita aos procedimentos de advertência formal, multa pecuniária, suspensão do exercício de cargos, cancelamento da autorização para funcionar de forma temporária ou permanente, cassação da autorização para funcionamento de forma global ou parcial.

Esse banco de dados constitui uma base histórica padronizada de informações que permite a análise de desempenho de empresas individualmente e por segmento. O conjunto de informações contábeis e avaliações realizadas pela equipe de supervisão responsável pela instituição mostra situações que podem significar risco para a instituição financeira e possibilita o direcionamento da fiscalização para aspectos que evidenciam anormalidade.

Finalmente, o Bacen tem estabelecido convênios de cooperação com órgãos de supervisão de países de economia mais avançada com vistas a viabilizar a participação de servidores do Banco Central em treinamento junto àquelas instituições, permitindo a transferência de tecnologia e métodos de supervisão, o que vem propiciando ganhos de produtividade e eficiência.

Depois da exposição do esforço do Bacen para adaptar seus instrumentos legais de supervisão de acordo com as regras e as tendências internacionais, que avaliação pode ser feita da supervisão bancária no Brasil?

Aparentemente, os problemas não estão na falta de instrumentos legais, nem na falta de uma agência independente de supervisão, mas num quadro de pessoal insuficiente e na falta de rigor na aplicação da legislação.

O próprio Banco Central informa que mudanças institucionais forçaram a aposentadoria de 40% do quadro de supervisores, embora informe sobre a realização de concurso para a contratação de outros 230 técnicos para a função.

Por outro lado, de pouco vale possuir as melhores leis do mundo, quando sua aplicação é deficiente. As penalidades previstas em lei para punir os crimes financeiros são muito brandas e, em geral, pouco aplicadas.

Investigações realizadas [no ano 2000] pela Folha de São Paulo demonstram que o sistema financeiro é mal fiscalizado e sofre punições irrisórias quando viola a lei. Infrações à legislação que regula os bancos — como maquiagem [embelezamento] de balanços [contabilidade criativa] e concessão de empréstimos vedados por lei — têm resultado em multas de, no máximo, R$ 3.253,00 (ou 27 salários mínimos no ano 2000).

Os vícios de uma fiscalização ineficiente, apuração lenta e punições inócuas estão na raiz dos fatos que provocaram a quebra de bancos importantes, como o Econômico e o Nacional.

PRÓXIMO TEXTO: CONCLUSÃO: A PROPÓSITO DA "SUPERVISÃO PROCEDIMENTAL" OU DA AUTORREGULAÇÃO