CONTABILIDADE PÚBLICA

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

por RÓBISON GONÇALVES DE CASTRO - Consultor de Orçamento do Senado Federal

2. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA

Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo. Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm definido os parâmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério Público, segundo Grupo de Natureza e Despesa GND).

O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MOG/SOF) fixa parâmetros a serem adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública.

Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional.

Entende-se assim porque a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo e a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei não tivesse de retornar à sanção do Presidente da República.

Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias trazem em seu texto metas de resultados primários, em função do PIB, a serem observadas quando da elaboração da proposta de orçamento. O volume de dispêndios assim estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração da despesa.

Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores:

1. comportamento da arrecadação tributária;
2. política de endividamento; e
3. participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas.

No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre receitas e despesas públicas).

Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras.

É importante que a programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da Administração Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida respondendo as seguintes indagações:

O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com a priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Para que? Indicando os objetivos que serão perseguidos com a ação.

Quanto? Estabelecendo a dimensão física da ação, ou seja, as metas e volumes de trabalho necessários para realizar a ação.

Quando? Correspondendo ao cronograma de execução, à realização da despesa.

Como? Definindo metodologias para a realização das ações. Diz respeito à combinação dos recursos necessários à viabilização das ações.

Quem? Referindo-se a quem será o responsável pela execução; cuja resposta será dada no nível setorial.

A responsabilidade pela execução dos projetos e/ou das atividades será da unidade gestora do recurso.

Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia dos projetos.

Nessa linha, a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da programação da despesa orçamentária, a qual se propõe atender às seguintes etapas:

1. estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA;
2. quantificação dos recursos financeiros;
3. transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministério/Órgão aos níveis menores de sua competência;
4. elaboração pelos níveis menores (Unidades Orçamentárias ou Administrativas) do seu programa de trabalho (projetos/atividades/operações especiais) evidenciando para cada ação:
   1. - objetivos a alcançar;
   2. - metas e fases a serem atingidas;
   3. - recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários;
   4. - custos unitários;
   5. - unidades de mensuração utilizadas;
5. compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão (SPO dos Ministérios Civis ou órgãos equivalentes do Ministério da Defesa e outros);
6. revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às prioridades ou limitações financeiras; e
7. consolidação da proposta orçamentária (SOF/MOG).

Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaboração da Proposta Orçamentária, vale-se, anualmente, das instruções contidas no Manual Técnico de Orçamento, MTO-02, cujo objetivo é orientar os participantes do processo, notadamente quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Orçamentos - SIDOR II.

As informações preliminares à elaboração da proposta orçamentária, têm origem nas bases operacionais da estrutura dos sistemas. As Unidades Gestoras, Administrativas ou Orçamentárias, em seus níveis operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da proposta orçamentária com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas pelo Órgão Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças COF ou órgãos equivalentes. Esses Órgãos Setoriais, por seu lado, procedem, até o final de julho de cada exercício, ao ajuste e compatibilização da proposta do setor com as Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais, regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual).

Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento.

NOTA DO COSIFE: Veja o texto sobre a Nova Contabilidade Pública a partir de 2011.

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