COPOM - COMITÊ DE POLÍTICAMONETÁRIA

CONSIDERAÇÃO SOBRE A BASE LEGAL PARA COPOM E A LEI 4.595/1964, QUE REGE O SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL

SETEMBRO/2003 (Revisado em 20/02/2024)

Por Guilherme Jurema Falcão – Consultor Legislativo da Área VII SistemaFinanceiro, Direito Comercial, Econômico, Defesa do Consumidor - Câmara dosDeputados - Consultoria Legislativa - Brasília - DF

1. INTRODUÇÃO
2. A TAXA SELIC EM SUBSTITUIÇÃO À TBC
3. A LEI Nº 4.595 E O CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL
4. A INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE DO "CAPUT" E INCISO I, DO ART. 25 DO ADCT E DA LEI 8.392/1991
5. CONCLUSÃO: A PRORROGAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES NORMATIVAS DO CMN E A ILEGALIDADE DO COPOM

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1. INTRODUÇÃO

O presente estudo tem por objetivo esmiuçar as possíveis fundamentações de ordem jurídica que podem justificar o funcionamento e as atividades do Comitê de Política Monetária (COPOM), instituído pela Circular nº 2.698, de 20 de junho de1996, do Banco Central do Brasil.

Valemo-nos, em vários trechos de nossa análise, das ricas lições e jurisprudência contidas na sentença do Dr. Jansen Fialho, juiz titular da VaraCível de Planaltina (DF), no julgamento do Processo nº 5.100-0, de 2002.

A Circular BACEN 2.698/96, em seu preâmbulo, determina que “A Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, em sessão realizada em 20.05.96, com base no art. 10 da Lei nº 4.595, de 31.12.64; DECIDIU: (...)” (grifei). A priori, um simples e preliminar exame do referido art. 10 deixa inequívoco que não há naquele dispositivo legal qualquer autorização legal para que o Banco Central do Brasil, agindo sob competência privativa, possa instituir ou criar comitê ou conselho de qualquer natureza jurídica.

O comitê então criado – o COPOM – tem por objetivo estabelecer diretrizes da política monetária e definir a Taxa Básica do Banco Central (TBC), que foi extinta no dia 4 de março de 1999. Naquela data, o Banco Central extinguiu o sistema de bandas de juros, criado em 1996. O governo passou a usar apenas uma taxa para sinalizar os juros de toda a economia. Criou então, em substituição à TBC, a chamada taxa referencial Selic. A Selic é uma espécie de teto para os juros pagos pelos bancos nos depósitos a prazo. A partir dela, os bancos também definem quanto cobram em empréstimos a empresas e pessoas físicas.

2. A TAXA SELIC EM SUBSTITUIÇÃO À TBC

Selic é a sigla para Sistema Especial de Liquidação e Custódia, criado em1979 pelo Banco Central e pela Andima (Associação Nacional das Instituições do Mercado Aberto) com o objetivo de tornar mais transparente e segura a negociação de títulos públicos. O Selic é um sistema eletrônico que permite a atualização diária das posições das instituições financeiras, assegurando maior controle sobre as reservas bancárias.

Hoje, a Selic identifica também a taxa de juros que reflete a média de remuneração dos títulos federais negociados com os bancos. Ela é considerada a taxa básica porque é usada em operações entre bancos e, por isso, tem influência sobre os juros de toda a economia.

A meta da taxa Selic é definida em reuniões mensais do COPOM, colegiado formado por diretores do BC (com direito a voto), assessores e chefes de departamento da instituição. Na década de 70, a custódia dos títulos públicos no Brasil ainda era feita por processo manual, o que incluía desde o arquivamento por instituição até a movimentação física nos cofres dos bancos, com grande risco de fraude e de extravio dos papéis.

Com a Selic, títulos e cheques foram substituídos por simples registros eletrônicos, gerando ganhos em eficiência e agilidade, já que as operações são fechadas no mesmo dia em que se realizam. Além disso, o sistema passou a garantir que, em caso de inadimplência de qualquer das partes, a operação não se concretiza. Hoje, esse sistema movimenta diariamente mais de R$ 100 bilhões.

3. A LEI 4.595 E O CONSELHO MONETÁRIO NACIONAL

A Lei 4.595/1964, dispõe sobre o Sistema Financeiro Nacional, disciplinando a estrutura e regulando as instituições financeiras, públicas e privadas, tendo como demais membros o Conselho Monetário Nacional, o Banco do Brasil, o BACEN e o BNDES (art. 1º).

Com base nessa lei, o STF, no julgamento do RE 78.953-SP, nos idos de 1975, consolidou a Súmula 596, podendo assim o Conselho Monetário Nacional (CMN) limitar a taxa de juros, nos termos dos incisos VI, IX e XVII do seu art.4º.

Súmula 596 - “As disposições do Decreto nº 22.626, de 1933,não se aplicam às taxas de juros e aos outros encargos cobrados nas operações realizadas por instituições públicas ou privadas, que integram o Sistema Financeiro Nacional.”

O CMN, em 22.09.1976, editou a Resolução CMN 389/1976 que, ao contrário do que se esperava, isto é, limitar a taxa de juros, liberou-a, em outras palavras, majorou-a. Daí seguiu-se a Resolução CMN 1.064/1985, mantendo-se a disposição.

Advirta-se que já naquela época da edição da Lei nº 4.595, em dezembro de 1964, era impossível a delegação por força do § 2º do art. 36 da Constituição Federal de 1946. Causa certa estranheza que ninguém, ao que parece, tenha argüido a sua inconstitucionalidade. Talvez porque, àquele tempo, os juros não fossem cobrado sem patamares tão elevados como hoje.

O art. 25, caput e inciso I, do ADCT da Constituição Federal, revogou expressamente o poder de delegação do Executivo em atos de competência do Congresso Nacional, prevendo prazo de 180 (cento e oitenta) dias para ser aplicado. Citado dispositivo permitiu a prorrogação desse prazo, desde que fosse por lei, que aqui reproduzo:

"Art. 25. Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tangea:

I - ação normativa;

(...)".

A par disso, tendo expirado o prazo, foram editadas sucessivas medidas provisórias, sendo a primeira a MP 45, de 31.03.89, prorrogando o prazo previsto no caput do art. 25 do ADCT, sucedida pelas outras MPs de nºs 53, 100 e 188 e Leis 7.770/89; 7.892/89; 8.056/90; 8.127/90 e 8.201/91.

Essas prorrogações foram duramente criticadas por vários juristas e renomados doutrinadores, tanto na forma como foi prorrogado o prazo de delegação (Medidas Provisórias), mormente pelo hiato jurídico entre o prazo, validade e reedição damatéria nas Medidas Provisórias nº 45/89 e 53/89, e a entrada em vigor da Lei nº7.770/89, a primeira a tratar do assunto.

Nesse descortino, por fim, adveio a Lei 8.392, de 30.12.91,estendendo o período de delegação, até a data da promulgação da lei complementar que vier a dispor sobre o sistema financeiro nacional. Referidos textos de lei refletiram nos Tribunais. Todavia, o colendo STJ (RESP nº 183229-MG e 178374-MG)entendeu corretas as sucessivas delegações, declarando a aplicabilidade de seus dispositivos.

Os arestos declararam que nada se alterou depois da promulgação da Constituição Federal, cujo art. 25 do ADCT limitou a vigência das normas com delegação de poderes e, uma vez que o prazo ali fixado é passível de alteraçãopor lei, foi sucessiva e oportunamente prorrogado, até a publicação da Lei nº8.392/91, que estendeu a prorrogação até a promulgação da lei complementar. Mais ainda, declarou a efetiva aplicação do art. 4º, inciso IX, da Lei 4.595/64,permitindo às instituições financeiras a cobrança de taxas de juros nos limites estabelecidos pelo CMN.

Analisando o que foi apresentado, e à luz da jurisprudência atual do STF e STJ, podemos afirmar que:

a) a Lei 4.595/64 está em plena eficácia, mas não dispõe expressamente quanto à limitação das taxas dos juros remuneratórios;

b) as sucessivas prorrogações de delegação ao Poder Executivo, através do CMN, para o disciplinamento dos juros reais, são válidas e legais, na interpretação do art. 25, caput e inciso I do ADCT e na Lei nº 8.392/91, por força da decisão do STJ.

4. A INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE DO "CAPUT" E INCISO I, DO ART. 25 DO ADCT E DA LEI 8.392/1991

Ressaltamos, ser totalmente admissível a declaração de inconstitucionalidade “incidenter tantum” pelo Julgador de Primeiro Grau, no sistema difuso de controle, mesmo porque não se operará com efeito erga omnes, valendo somente entre as partes, sem prejuízo de que estará a decisão sujeita à apreciação na via do controle recursal extraordinário do STF (RTJ 97/1191; RTJ 146/461).

Aparadas tais arestas, determina a Lei nº 8.392/91, a prorrogação do prazo de vigência do poder delegado concedido ao Conselho Monetário Nacional,por força de sucessivas Medidas Provisórias e posteriores Leis nºs 8.056/90,8.127/90 e 8.201/90, até a data da promulgação das leis complementares a que se refere o art. 192 da CF.

Por força dos arts. 22, I e VI, e 48, XIII, da novel Carta,cabe ao Congresso Nacional dispor sobre matéria financeira, cambial e monetária,instituições financeiras e suas operações, sendo indelegável ao Poder Executivo ou aos seus órgãos (art. 68, § 1º). Importante transcrevê-los, verbis:

"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário,marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

VI - sistema monetário (…)".

Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República(…), dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmentesobre:

XIII - matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras esuas operações;".

"Art. 68. (…)

§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar (…)" (grifei).

Ora, o art. 192 da CF, recém-modificado pela Emenda Constitucional nº 40, de29 de maio do corrente 2003, determina expressamente:

"Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País, e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o compõem abrangendo as cooperativas de crédito, será regulado por leis complementares que disporão, inclusive,sobre a participação do capital estrangeiro nas instituições que o integram"(grifei).

Como visto, o art. 25, caput e inciso I, do ADCT da CF/88, revogaram expressamente o poder de delegação do Executivo em atos de Competência do Congresso Nacional, prevendo o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para ser aplicado, podendo esse prazo ser prorrogado por lei.

Contudo, o próprio art. 25 permitiu sua prorrogação por lei e neste ponto reside a sua inconstitucionalidade. Tal prorrogação, em matéria de direito financeiro, feita por medida provisória, lei ordinária ou, na pior das hipóteses, ainda que por lei complementar, jamais pode e poderia ter ocorrido.

Ao se admitir que tais prorrogações de delegação de poder possam ser feitas por leis hierarquicamente inferiores à Constituição, de matéria atinente ao sistema financeiro, de competência indelegável do Congresso Nacional, teremos indubitavelmente uma norma constitucional (art.25, caput e inciso I, do ADCT), manifestamente inconstitucional, em face das chamadas contradições positivas.

A respeito, J. J.Canotilho (Direito Constitucional, 6ª edição, Livraria Almedina, -1 993, págs. 226/227), doutrinador português, explicita com clareza quando isso ocorre:

"A contradição positiva entre uma norma constitucional escrita e outra norma constitucional também escrita. Nestes casos, a existência de normas constitucionais inconstitucionais continua a ser possível, desde que se conceba uma relação de hierarquia entre as próprias normas constitucionais. Dito por outras palavras: a inconstitucionalidade de uma norma constitucional resulta do facto de esta norma ser considerada hierarquicamente inferior e estar em contradição com outra norma da constituição julgada hierarquicamente superior".

Como se pode constatar, a cristalinidade de interpretação de tais regras chega a "doer nos olhos". Vejamos: se o ADCT significa ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS, é porque são transitórias e não consagram, via de regra, qualquer princípio constitucional, ou ainda, possam,indisfarçavelmente, estabelecer, criar, mesmo que indiretamente, situações jurídicas permanentes. Não é a sua função.

Servem tão só como uma forma de transição de uma nova ordem jurídica para outra, melhor dizendo, adequação. Um prazo para se compatibilizarem, serem recepcionadas.

É mister destacar que, com propriedade, o STF decidiu não existir antinomia ou conflito entre as ditas normas permanentes da constituição e as transitórias,não havendo de se cogitar sequer em hierarquia ou supremacia entre elas, porque traduzem as últimas, mera exceção por lapso temporal ditado pelo legislador (REnº 148.272-9-SP, rel. Min. Moreira Alves; RE nº 160.486-7-SP, rel. Min. Celso de Mello). O Ministro Moreira Alves bem cotejou sobre o assunto, in verbis:

“Na Constituição, as normas que a integram têm a mesma hierarquia. Se na parte permanente houver antinomia entre duas ou mais normas, a questão se resolve por via de interpretação que as compatibilize total ou parcialmente, ou que, por não ser possível de forma alguma compatibilizá-las, conduza, conforme ocaso, à eliminação de uma ou à eliminação de todas. Nos casos de compatibilização parcial (o que acarreta a eliminação parcial da incompatibilidade), ou de eliminação de uma ou das duas normas conflitantes(eliminação total), tem-se a denominada ‘interpretação ab-rogante’, embora a referência, aqui, à ab-rogação diga respeito à ab-rogação em sentido impróprio.

Se porém, a antinomia ocorre entre dispositivo da parte permanente e dispositivo da parte transitória, a solução é outra. A norma da parte transitória, até porque destinada a disciplinar situações decorrentes de mudança de um sistema constitucional para outro, ou dar tratamento excepcional a determinadas relações jurídicas pendentes, excepciona a disciplina do dispositivo da parte permanente, não se estabelecendo, portanto, entre os dois preceitos conflito real, uma vez que não há antinomia entre a regra e a exceção”.

Esse pronunciamento do STF decorreu de norma especialíssima sobre o pagamento dos precatórios, excetuando-se os de natureza alimentar, a qual foi também concedido um prazo para sua implementação. Essa interpretação do STF surgiu em face da regra contida no art. 33 do ADCT-CF, o qual determinou que os valores dos precatórios judiciais pendentes poderiam ser pagos em até oito anos em prestações iguais e sucessivas, por decisão do Poder Executivo, em até cento e oitenta dias da promulgação da Constituição. Vários Tribunais entenderam que havia uma incompatibilidade hierárquico-normativa entre essa regra contida no ADCT com postulados superiores, como o da isonomia, do direito de propriedade,da justa indenização em dinheiro, do direito adquirido e do princípio que tratada elaboração e pagamento dos precatórios judiciais. O STF decidiu que não havia hierarquia ou conflito entre as ditas normas permanentes a regra transitória,sendo esta, exceção, portanto válido o dispositivo, dentro do prazo concedido pelo legislador constituinte.

E o que fez o art. 25, caput e inciso I do ADCT? Fixou o prazo, até razoável,de 180 (cento e oitenta) dias, para que o Poder Executivo ainda pudesse, por meio de ato normativo, delegar competência conferida agora ao Congresso Nacional, indelegável. Dentro desse prazo, portanto, válida e eficaz a competência do CMN para disciplinar os limites dos juros reais.

Contudo, os casos são distintos e a interpretação não pode ser a mesma.Causas distintas, efeitos diversos. Ultrapassado esse lapso temporal, mesmo que se entenda que o caput do art. 25 autorizou a prorrogação desse prazo por lei,seja ordinária, ou complementar, no que pertine ao sistema financeiro, perfaz-se essa autorização de prorrogação, indefinidamente, sendo, por isso,manifestamente inconstitucional.

A propósito, como frisou o Ministro Celso de Mello, no julgamento do RE nº160.486-7/SP: "Os postulados que informam a teoria do ordenamento jurídico assentam-se na premissa fundamental de que este, “além de uma unidade, constitui também um sistema” (NORBERTO BOBBIO, Teoria do Ordenamento Jurídico, p.71, 1989,Polis/Editora UnB), razão pela qual as normas que o compõem devem manter entre si um vínculo de essencial coerência. A concepção sistêmica do ordenamento jurídico impõe que se reconheça, desse modo, uma situação de coexistência harmoniosa entre as prescrições normativas que integram a estrutura em que ele se acha formalmente positivado".

A inconstitucionalidade do dispositivo, a nosso ver, s.m.j., é formal e material. Formal porque jamais uma norma transitória, mesmo que constitucional,poderia conceder atribuição à lei ordinária para prorrogar prazo de competência indelegável do Congresso Nacional, cujo tema inclusive, deve ser disciplinado por lei complementar.

Material porque, expirado o prazo de 180 (cento e oitenta) dias do poder de delegação, revogado expressamente, inclusive dentro da própria sistemática da competência do Congresso Nacional, se prorrogado, fere frontalmente o Princípio da Separação dos Poderes, na medida em que se estará concedendo poderes ao Poder Executivo para legislar concretamente (“taxas de juros”) em matéria de competência do Congresso Nacional.

Por conseqüência racional, a Lei nº 8.392/91 padece dos mesmos vícios de inconstitucionalidade

Sendo norma transitória, mesmo que se aceite não ser hierarquicamente inferior às inseridas no texto principal, como se pode autorizar a prorrogação, indefinidamente, (e por lei ordinária), ao Poder Executivo para exercer a competência indelegável (art. 48, XIII e 68, § 1º, da CF) do Congresso Nacional,sobre matéria financeira, cambial e monetária, incluindo as instituições financeiras e suas operações?

A nosso ver a prorrogação de delegação de competência indelegável, por quase quinze anos, é uma heresia jurídica!

Como dito acima, tal prorrogação fere realmente o Princípio Fundamental e Estruturante da Separação, Independência e Harmonia dos Poderes, insculpido no art. 2º da Carta Magna, que é um dos princípios basilares de nossa República Federativa do Brasil. Tal princípio se densifica não apenas em relação à articulação a outros, ou normas constitucionais, mas à sua concretização constitucional, que assenta na concretização legislativa, no caso o Congresso Nacional, e pelos órgãos de aplicação do direito, a problemas concretos, o Poder Judiciário, na concretização judicial.

Os princípios basilares não permitem opções livres aos concretizadores, seja sob o prisma legislativo ou judicial, permitindo somente projeções ou irradiações normativas com um certo grau de discricionariedade, mas sempre limitadas pela juridicidade objetiva dos princípios.

A especialidade do texto contido no caput do art. 25 do ADCT, mesmo que se traduza em mera exceção aos princípios e às normas constantes da parte permanente da CF, -ainda que se tenha a mesma estabilidade, grau hierárquico e plena constitucionalidade -não tem o condão de infinitamente autorizar, por lei,que se prorrogue tal competência. Se aceitarmos essa tese, estaremos concordando com uma antinomia e um conflito insuperável entre a República Federativa do Brasil e seus Poderes, que são independentes, e harmônicos entre si (arts.1º e2º da CF).

5. CONCLUSÃO: A PRORROGAÇÃO DAS ATRIBUIÇÕES NORMATIVAS DO CMN E A ILEGALIDADE DO COPOM

Ainda que seja superada a inconstitucionalidade do art. 25, caput e inciso Ido ADCT e da Lei 8.392/91, e considerando legítima a disposição legal para que o CMN possa controlar as taxas dos juros, para que possamos apreciar a base legal da criação do COPOM, é necessário que façamos ainda uma análise das normas em vigor concernentes ao tema.

Prescreve o art. 4º da Lei nº 4.595/64, relativamente às atribuições do Conselho Monetário Nacional:

"Art. 4.º Compete ao Conselho Monetário Nacional, segundo as diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República:

VI - Disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, inclusive aceites, avais, e prestações de quaisquer garantias por parte das instituições financeiras:

IX - Limitar, sempre que necessário, as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, inclusive os prestados pelo Banco Central do Brasil (…);

XVII - Regulamentar, fixando limites, prazos e outras condições, as operações de redescontos e de empréstimo, efetuadas com quaisquer instituições financeiras públicas e privadas de natureza bancária".

Após sucessivas Medidas Provisórias, prorrogando o prazo de delegação do art.25, I, do ADCT, foi promulgada a Lei nº 8.056, de 28 de junho de 1990, que dispôs:

"Art. 1º. É prorrogada, até o dia 31 de dezembro de 1990, a vigência dos dispositivos legais que hajam atribuído ou delegado, ao Conselho Monetário Nacional e ao Conselho Nacional de Seguros Privados, competências assinaladas, pela Constituição, ao Congresso Nacional".

Seguiu-se a Lei nº 8.127, de 20 de dezembro de 1.990:

"Art. 1º. É prorrogado, até o dia 30 de junho de 1.991, o prazo a que se refere o art. 1º da Lei nº 8.056, de 28 de junho de 1.990".

Na seqüência, a Lei nº 8.201, de 29 de junho de 1991:

"Art. 1º. É prorrogado, até o dia 31 de dezembro de 1991, o prazo a que se refere o art. 1º das Leis nº 8.056, de 28 de junho de 1990, e nº 8.127, de 20 de dezembro de 1990".

Por fim, a publicação da Lei nº 8.392, de 30 de dezembro de 1.991, verbis:

"Art. 1º. É prorrogado até a data da promulgação da lei complementar de que trata o art. 192 da Constituição Federal o prazo a que se refere o art. 1º das Leis nºs 8.056, de 28 de junho de 1990, 8.127, de 20 de dezembro de 1990 e 8.201, de 29 de junho de 1991".

Portanto, parece-nos que não pairam dúvidas quanto à manutenção do poder normativo do CMN, a despeito de nossos questionamentos quanto à sua constitucionalidade, que foram sobejamente explorados acima.

Em razão da prorrogação do poder normativo do CMN, cujas prerrogativas e atribuições já foram mencionadas, cabe-nos concluir que não há embasamento legal para que o Banco Central do Brasil crie um comitê em seu organograma que venha a exercer funções que são legalmente atribuídas ao CMN, de acordo com a Lei nº 4.595/64.

Assim, a ilegalidade da criação e da continuação das atividades do COPOM parece-nos flagrante, ensejando inclusive medidas judiciais, como a arguição da inconstitucionalidade da Circular BACEN nº 2.698, de 20 de junho de 1996.