CONTABILIDADE PÚBLICA

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

por RÓBISON GONÇALVES DE CASTRO - Consultor de Orçamento do Senado Federal

10. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao orçamento, como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativo e, ao aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em lei.

A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta situação: que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei?

Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração legislativa, como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei receberá um número de lei, numeração que obedece ao critério cronológico, é objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à sua publicação pela Imprensa Oficial. O Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual.

Apesar deste entendimento generalizado, em seu sentido material, vale dizer, no seu conteúdo, os autores dividem sua opinião.

Carvalho de Mendonça, citado por Alberto Deodato, está “entre os que não definem como lei, justifica a sua posição, dizendo que os atos orçamentários não têm as condições de generalidade, constância ou permanência que dão cunho à verdadeira lei; não encerram declaração de direito; e não são mais do que medidas administrativas tomadas com intervenção do aparelho legislativo”.

Léon Duguit pensa que o orçamento de gastos não é mais que um ato administrativo, enquanto que o de recursos, nos países onde impera o princípio da anualidade dos impostos, contém regras legislativas materiais.

Para a perfeita compreensão da matéria devemos entendê-la da seguinte maneira:

1. há, em nosso ordenamento jurídico várias leis que se aplicam aos comportamentos sociais, independentemente da vontade de quem quer que seja, onde chamaríamos estas lei de “atos-regras”. Exemplo: uma autoridade policial, ao tomar conhecimento da ocorrência de uma infração penal, digamos, um estelionato, sem que ninguém lhe peça, ela instaura a máquina judicial, com a abertura do Inquérito Policial. Esta função decorre de um “atoregra”, imperativo de sua função;
2. há, ainda, em nosso ordenamento jurídico várias leis, ou dispositivos de leis, que, para serem aplicadas aos comportamentos sociais, dependem da manifestação de vontade de algumas pessoas; estas normas jurídicas são chamadas de “atos-subjetivos”, uma vez que dependem, muito mais, da vontade (limitada por alguns interesses) da pessoa, do que da vontade do Estado. Assim, nos crimes de Ação Penal Privada: a autoridade policial chegou, mesmo, a ver (seria uma testemunha ocular dos fatos) a infração, contudo, ela nada pode fazer, enquanto a parte interessada não manifestar a sua vontade de instauração do Inquérito Policial. É uma norma jurídica advinda de um “ato-subjetivo”;
3. muitas leis, contudo, não se auto-aplicam, ou mesmo, não se aplicam pela simples vontade, sem que tenha ocorrido uma situação, que dê eficácia à sua aplicação futura. Gaston Jeze chama esta situação de “ato-condição”, pois, “a competência dos agentes administrativos para poder cobrar dito impostos nasce das respectivas leis atributivas dessa competência, e o orçamento não é mais do que um “ato-condição”, sem conter o princípio geral, impessoal e obrigatório, próprio de toda lei.” Isto significa que não bastam as leis anteriores que criam os tributos, não bastam as leis que criam uma despesa, para o Estado poder cobrar ou poder despender.

É imprescindível que toda a receita e despesa, para sua realização, constem da Lei Orçamentária Anual, fornecendo-nos o dogma da anualidade.

Em comunhão com o pensamento doutrinário, encontramos a nossa Constituição, em vários dispositivos, adotando a noção da necessidade, tanto da receita como da despesa, figurar na lei orçamentária, ressalvadas, algumas situações.

NOTA DO COSIFE: Veja o texto sobre a Nova Contabilidade Pública a partir de 2011.

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