OS DILEMAS DA SUPERVISÃO BANCÁRIA

AS INÓCUAS REGRAS DO COMITÊ DE SUPERVISÃO BANCÁRIA

Escrito no Ano 2000 (Revisado em 20-02-2024)

Referências: Acordo da Basileia, o Banco Central Independente das Decisões Nacionais e seu Absolutismo Ditatorial e como Representante dos Interesses Mesquinhos do Grande Capital, A Supervisão Bancária e os Gastos Públicos Inúteis, Risco Sistêmico.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA RECENTE DA SUPERVISÃO BANCÁRIA

As mudanças ocorridas nos mercados financeiros nos anos 70 e 80 entram em choque com o aparato regulatório e de supervisão vigente no pós-guerra. A reação do mercado resultou numa onda de inovações financeiras no sentido de contornar aquelas restrições legais. A sequência foi o processo de liberalização financeira que marcou os anos 70. A maior liberdade operacional dos bancos, tanto nos mercados domésticos quanto nos internacionais, aumentou os riscos de suas operações, provocando crises bancárias sucessivas.

As primeiras e mais importantes [crises bancárias, insignificantes em relação ao acontecido a partir de 2008] levaram à falência e à liquidação do Herstatt Bank da Alemanha e do Franklin National dos Estados Unidos, em 1974, e criaram os motivos e as condições para um novo processo de re-regulamentação, principalmente dos bancos internacionais.

Essa reação no sentido de criar um novo aparato regulatório materializou-se no Acordo de Basiléia, de 1975, em que se estabeleceram novos princípios normativos, especialmente em relação à supervisão das atividades dos bancos estrangeiros, a qual foi definida como tarefa conjunta do país hospedeiro e do país de origem dos bancos internacionais (FERREIRA, 1990).

No entanto, a falta de maior consenso sobre o papel do emprestador internacional de última instância e a relutância de muitos países em socorrer bancos pouco controlados, especialmente os oriundos dos paraísos fiscais, evidenciaram muito cedo os limites desse primeiro acordo internacional sobre supervisão bancária, depois do colapso das normas do Acordo de Bretton Woods.

Conforme salientam Carvalho e Studart (1995, p.72):

"Tendo em vista a onda liberalizante que ascendia na época, o máximo a que tal comitê se permitiu foi delimitar a distribuição das responsabilidades dos bancos internacionais entre os países de origem e receptores".

Na prática, a insuficiência do Acordo de Basiléia, de 1975, ficou patente quando da falência do Banco Ambrosiano, em 1982, a partir da insolvência de sua filial em Luxemburgo, onde nem o país hospedeiro (Luxemburgo), nem o de origem (Itália) assumiram o ônus de honrar os passivos do banco falido. Isto também aconteceu na Islândia em 2009, ao deixar que os todos os bancos privados do país falissem.

Em consequência disso, em junho de 1983, houve uma revisão do Acordo de 1975, onde se estabeleceu o princípio da supervisão consolidada das atividades domésticas e internacionais dos bancos; como era de se esperar, tal revisão foi insuficiente não só para definir a questão crucial da responsabilidade de um emprestador internacional de última instância, mas, principalmente, para uniformizar as diversas normas nacionais e especialmente a uniformização das práticas contábeis, de modo a facilitar a supervisão consolidada.

A crescente preocupação com a vulnerabilidade dos bancos e o risco sistêmico face a uma reduzida capacidade regulatória do sistema globalizado ajudaram a vencer a resistência e abriram o caminho para uma maior regulamentação, que redundou no Acordo de Basiléia, de 1988.

Nele foi estabelecido o princípio fundamental de que os bancos devem garantir seus compromissos com seu próprio capital, pois é sobre essa capacidade de cada banco que repousa a solidez do sistema, ou seja, um sistema bancário seguro [FGC - Fundo Garantidor de Créditos] é aquele em que os bancos-membros são capazes de garantir suas obrigações, se for preciso, até com seu capital próprio.

Como afirmam Carvalho e Studart, o que o novo Acordo consagra é uma condição de solvência como base da regulação prudencial do sistema bancário, em contraste com a preocupação mais tradicional dos reguladores com a condição de liquidez dos bancos. O que a condição de liquidez estabelecia era a possibilidade de acesso a fontes de liquidez, como reservas adicionais criadas pelas autoridades monetárias ou por empréstimos interbancários.

A regulação antiga dava-se através da imposição de reservas compulsórias e também de reservas em títulos negociáveis em mercados secundários, que garantissem aos bancos transformar seus ativos líquidos em moeda para atender a demandas inesperadas.

A formação de redes de segurança, como os seguros de depósito, era um complemento natural dessa linha de defesa.

Para esse fim, os ativos foram classificados em quatro grupos:

(a) ativos de risco zero além dos encaixes, são os diversos tipos de crédito para administrações centrais, ou Bancos Centrais, ou créditos garantidos pela caução de CDs emitidos pelo próprio banco emprestador;

(b) ativos de risco ponderado por peso 20% - são créditos para municípios ou estados de países da OCDE, créditos para instituições multilaterais de desenvolvimento e para instituições de crédito em países da OCDE e debêntures garantidos por banco de país da OCDE;

(c) ativos com risco ponderado por peso 50% - são empréstimos hipotecários e operações análogas;

(d) ativos com risco ponderado por peso 100% - são créditos a clientes em geral, para companhias de seguros, leasing de bens móveis, descontos de promissórias, duplicatas, créditos em liquidação, créditos a bancos fora da OCDE, de prazos superiores a um ano, créditos a governos e Bancos Centrais fora da OCDE, que não sejam em moeda local; dessa forma, o capital dos bancos deve atingir 8% da soma do valor dos seus ativos de risco em cada classe, ponderados pelos respectivos pesos.

A nova regulação oriunda do Acordo de 1988 criou um novo conceito de segurança, alicerçado no próprio patrimônio dos bancos; em outras palavras, a segurança do sistema é vista como responsabilidade das próprias instituições participantes, ou seja, quanto maior o risco assumido pelos bancos, maior deve ser o capital para garantir os compromissos.

Em termos efetivos, o Acordo propõe que o capital dos bancos atinja pelo menos 8% do valor dos ativos detidos pelos bancos, ponderado pelo risco de cada classe de ativou

Como se sabe, apesar do aperfeiçoamento que significou para as regras da supervisão bancária, o Acordo de Basiléia de 1988 foi alvo de muitas críticas, especialmente no que diz respeito à arbitrariedade da classificação de ativos de risco e à estreiteza da noção de risco adotada.

Acontece que há muitas classes de risco além do risco de crédito, como o risco de iliquidez associada a cada classe de ativo, o risco com derivativos e, talvez o mais importante, o risco cambial, de suma importância nos mercados globalizados que lidam com taxas de câmbio flutuante.

Por exemplo, segundo esses critérios, um empréstimo ao governo da Turquia ou da Guiné tem risco zero, enquanto aquele concedido à General Motors é classificado com risco de 100%, ou seja, uma forma simplista e mecanicista de classificar riscos.

"Desse modo, critica-se a possível atenção dada a um tipo de instituição cada vez menos representativa das tendências modernas de evolução da atividade bancária: focaliza-se o banco que transforma ativos de curta em ativos de longa duração, captando depósitos e fazendo aplicações, em mercados relativamente limitados. As modernas instituições, que desconhecem fronteiras de unidades monetárias e que enveredam pelos caminhos da securitização e da aplicação em derivativos, são deixadas, de certo modo, a seu próprio arbítrio no que tange à segurança." (CARVALHO, STUDART, 1995, p.77).

Na verdade, as novas regras de proteção traçadas no Acordo de 1988 significaram apenas um primeiro passo na direção de um processo de permanente aperfeiçoamento de regulação bancária em escala global, em consonância com as constantes transformações e inovações financeiras.

Com efeito, face a tais mudanças e críticas, o Comitê de Basiléia evoluiu, apresentando novas modificações ainda em 1993, incorporando outros riscos, como os de mercado, além dos riscos de crédito, ou seja, reconhecendo e incorporando integração funcional numa base consolidada dos conglomerados financeiros no universo da supervisão.

Além disso, conforme acentuam Canuto e Lima (1999), entre as novas emendas propostas pelo Comitê a partir de 1995 estão a aceitação de mecanismos de autorregulação de riscos pelas próprias instituições do mercado, ou seja, em vez de tentarem supervisionar diretamente as complexas e mutantes posições de risco dos bancos, as autoridades passaram a admitir ser mais eficaz se os reguladores e os supervisores monitorassem os procedimentos adotados pelas próprias instituições em seus cálculos, estimativas e métodos de gestão de riscos e requisitos de capital.

Dessa forma, além dos incentivos via mercado para aprimorar práticas internas de medida e gestão de risco, haveria ganhos de eficiência e redução de custos de supervisão.

A adoção da supervisão baseada nos próprios procedimentos das instituições financeiras em detrimento da supervisão direta dos riscos [aumentou a ineficiência dos Bancos Centrais e] significou uma mudança profunda de orientação. Esta parece ser a nova tendência internacional, conforme acentuam Canuto e Lima (1999, p.15):

"A julgar pela evolução da regulação financeira norte-americana, conforme delineada por Greenspan, bem como pelas alterações nas Diretrizes do Comitê de Basiléia, a tendência predominante parece ser a aceitação de que, diante de tal conglomerado bancário/não bancário, global e fluido mediante as inovações financeiras, não haveria como basear-se simplesmente em requisitos de relatórios e em exames dos bancos, ambos realizados com alguma mínima periodicidade. Relatórios diários de posições dos bancos, por seu turno, apenas tenderiam a criar sobrecarga para todos, gerando mais dados do que poderiam processar os supervisores públicos".

Qual o significado dessa nova orientação dos reguladores apontada por Canuto e Lima?

Seria ela um novo aperfeiçoamento desse longo processo de supervisão que vem desde 1975, mais eficiente e menos oneroso, ou o reconhecimento das limitações inerentes a toda regulação e supervisão face às inovações do mercado para evadir-se do controle?

PRÓXIMO TEXTO: AGÊNCIAS INDEPENDENTES DE SUPERVISÃO