EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO

CONTABILIDADE PÚBLICA

O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO BRASILEIRO

por RÓBISON GONÇALVES DE CASTRO - Consultor de Orçamento do Senado Federal

7. EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO

1. Orçamento clássico ou tradicional
2. Orçamento de desempenho ou de realizações
3. Orçamento-programa
4. Orçamento tradicional x orçamento-programa
5. Elaboração do orçamento programa

1. Orçamento Clássico ou Tradicional

Antes do advento da Lei 4.320, de 17/3/1964, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais.

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar (inercialidade).

2. Orçamento de Desempenho ou de Realizações

O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”.

Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento.

3. Orçamento-Programa

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei 4.320. O Decreto-Lei 200/67, menciona o orçamento-programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina:

“em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.

O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo.

O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:

1. melhor planejamento de trabalho;
2. maior precisão na elaboração dos orçamentos;
3. melhor determinação das responsabilidades;
4. maior oportunidade para redução dos custos;
5. maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público;
6. facilidade para identificação de duplicação de funções;
7. melhor controle da execução do programa;
8. identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;
9. apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-relacionamento entre custos e programas; e
10. ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.

4. Orçamento Tradicional x Orçamento-Programa

Orçamento Tradicional

1. não é baseado em uma programação;
2. distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.);
3. força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos;
4. conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas;
5. não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos.

Orçamento-Programa

1. atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos;
2. atribui responsabilidade ao administrador;
3. permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho;
4. permite mobilizar recursos com razoável antecedência;
5. permite identificar duplicidade de esforços;
6. permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade.

Observação: Na teoria, o orçamento-programa estabelece os objetivos como critério para alocação de recursos. Na prática brasileira, o compromisso com a tradição orçamentária tem consumido a maior parte dos recursos.

5. Elaboração do Orçamento-Programa

Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam:

1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes.
2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas.
3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas.
4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas.
5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso.
6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos.
7. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.
8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados.

NOTA DO COSIFE: Veja o texto sobre a Nova Contabilidade Pública a partir de 2011.

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