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GOVERNO PARALELO III

GOVERNO PARALELO III

A INCAPACIDADE ADMINISTRATIVA DOS CRIADORES DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

São Paulo, 03/09/2007 (Revisado em 22-06-2017)

Referências: Privatização, Terceirização da Administração Pública - Governamental - Anarquismo, Agências Nacionais Reguladoras como Instrumento de Proteção do Consumidor contra os Monopólios Privados. Os Problemas Causados pela "Sociedade Civil" - Os aumentos de preços dos serviços prestados pelas empresas privatizadas.

A INCAPACIDADE ADMINISTRATIVA DOS CRIADORES DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

Por Américo G Parada Fº - Contador - Coordenador do COSIFE

INTRODUÇÃO

Em 2003 foi publicado pelo site do Cosife artigo sob a denominação Governo Paralelo.

Em 2004 os assessores de Lula descobriram, talvez depois de lerem o texto do Cosife, que de fato existiam no Brasil diversas entidades oficiais, criadas por leis, que tinham condições de impedir a governabilidade do País. Estas eram as Agências Nacionais Reguladoras, entre outros órgãos, como os incumbidos do Meio Ambiente, que podiam facilmente impedir a aprovação de projetos necessários ao desenvolvimento nacional.

Os meios de comunicação chegaram a veicular declarações de algumas pessoas que chamaram a atenção para a excessiva dificuldade interposta por promotores públicos que através do poder judiciário estavam dificultando o início de obras já aprovadas e urgentemente necessárias ao desenvolvimento nacional como as hidrelétricas que devem ser construídas na região amazônica.

Durante a crise do Apagão Aéreo, o Ministro da Defesa Nelson Jobim, em declaração veiculada por todos os meios de comunicação, chegou a afirmar que era fácil resolver o problema do "Apagão" junto às autoridades militares da aeronáutica e junto à empresa controladora dos aeroportos brasileiros, mas a legislação brasileira não permitia que idênticas medidas fossem tomadas legalmente contra os dirigentes da ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil. Foi quando solicitou encarecidamente através do rádio e da televisão, tendo como testemunha teórica toda a população brasileira, que os dirigentes da ANAC pedissem demissão dos cargos que vinham ocupando.

É importante observar que a criação das Agências Reguladoras é a prova incontestável deixada por seus mentores de que os "Governos" anteriores reconheceram a sua incapacidade de administrar o Brasil e por isso resolveram transferir essa função para outrem ou, então, através de tais Agências, de fato pretendiam impedir no futuro a governabilidade do Brasil.

PROJETO DE LEI 3.337/2004

Foi por esse motivo que o Governo Lula resolveu decretar O Fim do Governo Paralelo mediante a apresentação do Projeto de Lei 3.337/2004, que pretende alterar o conceito e a atuação totalmente independente das Agências Reguladoras. Mas, até o início de 2009, cinco anos depois de apresentado, o Projeto de Lei ainda não tinha sido votado no Congresso Nacional (Veja como está a TRAMITAÇÃO na Câmara dos Deputados e saiba de que partidos são os deputados que estão postergando a remessa para votação na Câmara).

Foi anexada ao Projeto de Lei 3.337/2004 a Exposição de Motivos 12/2004 da Casa Civil da Presidência da República, que tem a finalidade de justificar as alterações da legislação relativa às Agências Reguladoras. No parágrafo 3º da Exposição de Motivos consta que as questões colocadas ao Grupo de Trabalho de elaboração do Projeto de Lei foram os seguintes:

a) adequação do grau de autonomia ou independência das Agências em relação aos Ministérios;

b) a esfera de ação das Agências Reguladoras, tanto no planejamento quanto na outorga de concessões e permissões;

c) a necessidade de fortalecimento dos Ministérios com respeito a atribuições básicas de planejamento e formulação de políticas públicas na esteira da reorientação do papel do Estado nos últimos dez anos (do Estado-produtor para o Estado-regulador);

d) a eficácia das Agências na defesa dos interesses dos consumidores e no cumprimento de suas competências legais;

e) adequação dos meios para que as Agências possam cumprir seu papel, inclusive no que tange à formação de um quadro de pessoal qualificado, com prerrogativas compatíveis ao exercício de seu papel de fiscalização e regulação - medida esta já desencadeada por Vossa Excelência [o Presidente da República] com o envio ao Congresso Nacional da Medida Provisória 155, de 23 de dezembro de 2003 [convertida na Lei 10.871/2004]; e

f) a insuficiência de mecanismo de prestação de contas por parte das Agências ao Congresso Nacional, inclusive no que tange ao poder do Congresso para convocar presidentes e diretores dessas entidades para prestar esclarecimentos.

Referindo-se ao Presidente da República nos parágrafos 7 a 11 da Exposição de Motivos 12/2004 o relator escreve, com negritos colocados pelo Cosife:

7. A preocupação de Vossa Excelência com a atuação das Agências permitiu aclarar uma série de ambiguidades sobre o papel e as condições de funcionamento dessas entidades na atual configuração institucional dos órgãos regulatórios da infra-estrutura. O trabalho do Grupo chegou à conclusão que o modelo de Agências independentes, não obstante a necessidade de aprimoramento do quadro atual, é essencial para o bom funcionamento da maior parte dos setores encarregados da provisão de serviços públicos, com reflexos positivos no resto da economia. Afirmou-se, portanto, o papel das Agências tanto do ponto de vista conceitual quanto à luz do direito positivo pátrio, para que os consumidores obtenham serviços com qualidade, diversidade, quantidade e modicidade tarifária, mantendo a viabilidade econômica do negócio e o retorno do investimento. As discussões dentro do Governo levaram à conclusão que a presença das Agências Reguladoras é indispensável para a atração dos investimentos privados; para a redução do chamado “risco de captura” do processo regulatório por grupos de interesse; e para a necessidade de fortalecer as Agências, aliás demonstrada por Vossa Excelência, com a edição da já aludida Medida Provisória 155, de 2003 [convertida na Lei 10.871/2004].

8. No entanto, o diagnóstico do funcionamento das Agências que emergiu das discussões apontou insuficiências no quadro atual. Conquanto algumas dessas insuficiências decorram de longos processos, algumas vezes acelerados no governo passado, que, todavia, podem ser sanadas dentro do quadro institucional vigente, como por exemplo, as recorrentes dificuldades de interação da administração direta com os órgãos autárquicos, outras requereram ações legislativas pontuais, motivo do projeto de lei em apreço.

9.Uma das principais distorções do papel das Agências detectadas foi o exercício de competências de governo pelas Agências Reguladoras [Governo Paralelo], como a absorção da atividade de formulação de políticas públicas e do poder de outorgar e conceder serviços públicos. Tais distorções são encontradas em todas as leis de regência das Agências Reguladoras acima mencionadas, as Leis 9.427/96, 9.472/97, 9.478/97 e 10.233/01. Cumpre esclarecer que no caso da Lei 9.427/96, do setor elétrico, o encaminhamento dessas questões já foi resolvido na Medida Provisória 144, de 11 de dezembro de 2003, já convertida na Lei 10.848, de 15 de março de 2004, não sendo, por isso, contempladas neste projeto de lei.

10. A absorção da atividade de formulação de políticas, Senhor Presidente, se deu, geralmente, por falta de estrutura dos Ministérios setoriais responsáveis pela formulação das políticas, no exercício de suas competências legais. Desse modo, em alguns casos, as Agências não só regulavam e fiscalizavam o setor como atuavam de forma ampla na formulação de políticas setoriais. O projeto de lei busca estabelecer a fronteira entre formulação de política setorial e regulação econômica. Esse objetivo, frise-se, não implica qualquer incompatibilidade entre a atividade de regulação desempenhada pelas Agências e a formulação de políticas setoriais por parte de Ministérios. Ao contrário, ambos - Agências Reguladoras e Ministérios - podem atuar de forma harmoniosa e, do ponto de vista institucional, de modo cooperativo. O projeto de lei que ora lhe submeto, em nome dos Ministros de Estado que participaram ativamente desse debate e da formulação das propostas em tela, pretende deixar claro à sociedade que planejamento e formulação de políticas setoriais cabe aos órgãos da administração direta. Às Agências Reguladoras cabe regulamentar e fiscalizar as atividades reguladas, implementando, no que lhes toca, a política setorial.

11. No caso do poder de outorga de concessões, permissões e autorizações, entendeu-se que, nos termos da própria Constituição Federal, o Estado é o titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concessão ou permissão, os serviços públicos. Ao Estado compete, assim, outorgar ou não a terceiros o direito de explorar e prestar esses serviços ou de exercer atividade econômica mediante concessão ou permissão. Assim, a faculdade de celebração de contratos de outorgas atribuída às Agências em suas leis específicas é vista como mera liberalidade do legislador, tendo o projeto de lei previsto a transferência dessas atribuições para os respectivos ministérios. No entanto, de tal forma a questão se reveste de aspectos práticos, que o projeto de lei, embora disponha expressamente que a competência de conceder outorgas e celebrar contratos de concessão e permissão é do Poder Executivo, deixa ao alvedrio de cada Ministério a possibilidade de delegar essas atribuições à Agência (arts. 21, 22 e 27). Preserva-se, porém, na esfera das Agências Reguladoras, a competência de promover os procedimentos licitatórios, a fim de evitar-se o desperdício da experiência já acumulada e assegurar-se a observância de aspectos técnicos que irão ter direta consequência nas funções de regulação e fiscalização sob sua responsabilidade.

Portanto, é preciso deixar claro que as Agências Reguladoras devem acatar decisões do Governo e nunca tomar decisões de Governo como Estado independente. Deputado do PSBD entrevistado pela equipe de jornalismo da TV Gazeta de São Paulo em 23/08/2007 disse que devia ser estabelecido se as Agências Reguladoras devem cumprir decisões de Governo ou tomar as decisões de Estado para qual foram criadas. Isto é, o deputado quis dizer que as Agências Reguladoras foram criadas para agir como um Governo Paralelo.

Então, o leitor um pouco atônito perguntaria:

Por que as Agências devem acatar somente decisões de Governo?

Porque não existe Estado sem Governo. E em todo Estado o Governo deve ser único. Não pode haver diversos Governos dentro do mesmo Estado.

Segundo o Dicionário Aurélio o Estado é uma Nação politicamente organizada, logo só deve ter um Governo que represente todos os seus cidadãos e não interesses particulares como vimos acontecendo em alguns casos que motivaram a apresentação do Projeto de Lei 3.337/2004, que visa alterar a legislação de constituição das Agências Reguladoras que as tornaram órgãos independentes de decisões governamentais.

Agora o Diretor da ANVISA resolveu também escrever sobre o tema. Veja o texto a seguir, também com destaques em negritos e observações em vermelho colocados pelo Cosife.

AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO: O TRIÂNGULO DA DISCÓRDIA

Por Agenor Álvares - Diretor da Anvisa, foi ministro da Saúde - Matéria publicada pelo Jornal Correio Brasiliense - 31/08/2007 - Extraída do site do Sinal - Sindicato dos Funcionários do Banco Central.

Quando foram criadas no bojo de reforma do aparelho de Estado na década de 90 passada, as agências de regulação foram saudadas pelos novos arautos da administração pública brasileira como a tábua de salvação das mazelas que o setor público apresentava [tábua de salvação da má administração ou da incompetência administrativa daqueles governantes que as criaram]. Era o limiar para novo modelo de gestão, capaz de, por si só, solucionar os problemas acumulados após anos e anos de uma administração burocrática, completamente divorciada das reais necessidades da população.

Várias agências foram implantadas. Algumas com o objetivo de regular setores da economia sob domínio do Estado que, ao serem privatizados, deixariam a população sem proteção contra o abuso de preços das tarifas cobradas, e outras, como a Agência de Vigilância Sanitária (Anvisa), para regular setores historicamente normatizados pelo Estado.

Vez por outra alguma celeuma traz à tona a discussão sobre esse modelo de gestão. A primeira foi durante o chamado apagão elétrico. Mais recentemente, o apagão aéreo. Nos dois casos, presenciamos opiniões contrárias e a favor, acaloradas discussões, posições embaladas na emoção do momento. No olho do furacão, o triângulo da discórdia: o papel das agências de regulação, o mandato dos diretores e a propalada autonomia.

Na base desse triângulo, são claras as diferenças políticas e ideológicas quanto aos setores que justificariam o modelo e a panacéia sobre o papel de Estado e de governo. Para muitos especialistas, só se justifica uma agência de regulação para setores em que o regulado é monopolista e o investidor necessita de "céu de brigadeiro" como garantia dos investimentos. Nesse caso, o Estado é fiador dos contratos, e o governo atrapalha. Fica uma dúvida: quem paga a conta?

Para a população que demanda os serviços regulados, há a certeza de que o governo é responsável pelo bom ou mau funcionamento de uma agência. A diferença político-conceitual entre papel do Estado e função de governo no caso das agências de regulação resulta, muitas vezes, numa nuvem de fumaça: o invisível Estado assume o bônus pelos bons serviços prestados e o governo, eleito e visível a todos os olhos da nação, fica com o ônus pelas mazelas.

NOTA DO COSIFE:

Por essa razão as Agências Reguladoras podem ser transformadas em órgãos de propaganda contra o governo. Basta que os dirigentes das Agências, quando ligados aos partidos políticos opositores ao governo, façam tudo ao contrário do que pretende o governante opositor.

Num dos lados do triângulo está a celeuma dos mandatos dos diretores. Indicados pelo presidente da República e aprovados pelo Senado Federal, fica a dúvida: são ou não imexíveis? O ponto principal, me parece, é a independência técnica e política, que eleja como prioridades o respeito aos direitos da população e a busca de uma gestão sem influência externa, livre dos conchavos de sustentação de grupos de interesses e da certeza da impunidade em razão do mandato fixo.

NOTA DO COSIFE:

Nesse ponto é importante esclarecer que, embora todas as Agências Reguladoras criadas por lei federal estejam em Brasília - DF, foi criada em Maceió, no Estado de Alagoas, a ABER - Associação Brasileira de Agências Reguladoras, cujo objetivo para que foi constituída é o de "contribuir para o avanço e consolidação das atividades de regulação em todo Brasil, permitindo a troca de experiências, a promoção de critérios uniformes para problemas semelhantes e a preservação de interesse público amplo. E também promover a mútua colaboração entre as associadas e os poderes públicos, na busca do aprimoramento da regulação e da capacidade técnica". Porém, que garantia o consumidor tem de que essa entidade não possa ser usada para abrigar LOBISTAS (Agentes de Pressão)? Os Lobistas teriam a finalidade de pressionar os dirigentes das Agências Reguladoras em benefício das entidades reguladas e não em benefícios dos consumidores, que são os grandes interessados e não podem estar associados a ela.

No outro lado do triângulo da discórdia, a autonomia das agências e o papel dos ministérios a que elas ficam ligadas. É essencial entender que sem autonomia administrativa, financeira e sobretudo técnica, as agências não terão condições de cumprir seu principal legado, o de regular o mercado em benefício da população. Sem a autonomia, fica impossível uma agência elaborar seu planejamento estratégico de curto, médio e longo prazo, condições essenciais para o exercício pleno da governança interna e governabilidade sobre o setor regulado. Condição em que não há nenhum conflito com o papel exercido pelo ministério "matriz" da agência de regulação. No caso da Anvisa, isso está claro na Lei 9.782/1999. É competência exclusiva do Ministério da Saúde a formulação da política de vigilância sanitária.

O Projeto de Lei das Agências Reguladoras (PL 3.337/2004), enviado ao Congresso Nacional, harmoniza o funcionamento das agências e traz inovações. Duas se destacam: Ouvidoria e Contrato de Gestão. Ouvidoria como instrumento de ausculta de reclamações e sugestões do consumidor e indicador vital para correções de rumos da política empreendida pelo órgão. O contrato de gestão, ao contrário de algumas alegações, fixa parâmetros de desempenho e compromete a diretoria com as metas pactuadas, além de poder se constituir instrumento de avaliação da performance do órgão e dos seus diretores, ensejando, dessa forma, algum tipo de punição pelo descumprimento das metas. Um cuidado apenas: o alcance das metas pactuadas no contrato de gestão não é responsabilidade isolada da agência, mas de um conjunto de órgãos governamentais numa atuação solidária e interativa.

O aperfeiçoamento das instituições públicas deve acompanhar o desenvolvimento político, econômico e social do país. A discussão de hoje pode vir a ser o ponto de viragem para alcançar o modelo de gestão ideal, sem o embalo da emoção político-partidária, mas na esteira das necessidades dos brasileiros. Independentemente de ser agência de regulação ou agência executiva, administração direta ou qualquer outra forma jurídica institucional, o que interessa, de fato, é a busca pela excelência do serviço público. Pois, afinal, quem regula o governo e o Estado é a população.

CONCLUSÃO

Por Américo G Parada Fº - Contador - Coordenador do COSIFE

No quarto parágrafo deste texto, o coordenador do COSIFE colocou a seguinte frase:

Veja como está a TRAMITAÇÃO na Câmara dos Deputados e saiba de que partidos são os deputados que estão postergando a remessa para votação na Câmara.

Pois bem. Como os deputados opositores ao governo desde 2003 resolveram definitivamente impedir a votação do Projeto de Lei em questão, em 14/03/2013 a Presidente Dilma, apresentou Mensagem de Retirada de proposição n. 90/2013, pelo Poder Executivo, que: "Solicita a retirada do Projeto de Lei nº 3.337, de 2004".

Em 18/07/2013, o projeto de lei 3.337/2004 foi definitivamente arquivado.

Veja também: Os Problemas Causados pela "Sociedade Civil" - A Pesada Carga Tributária.